国家公园法治建设与空间治理的路径探索

8月19日，第三届国家公园论坛“国家公园政策创新与实践探索”分论坛举办，汇聚了立法机构、司法系统、高校及地方管理部门的专家学者，围绕国家公园法治建设、差别化管控、所有者职责、国土空间治理等核心议题展开深入研讨。

与会嘉宾结合实践案例与理论研究，为国家公园体制机制创新贡献了多元视角，为下一阶段高质量建设提供了路径参考。

2024年9月和12月，国家公园法（草案）已通过全国人大常委会两次审议，其立法进程始终是社会各界关注的焦点。全国人大常委会法工委经济法室副主任庄晓泳指出，国家公园法的制定需统筹四大核心思路：一是将党中央决策部署转化为法律制度，二是平衡生态保护与民生发展，三是为地方创新预留制度空间，四是与现有生态环保法律体系衔接。他还提到了立法过程中汇总的一些集中意见，包括需进一步明确管理体制中各级部门的职责权限、完善国家公园的考核评价制度、细化核心保护区与一般控制区的管控标准、构建更加公平有效的制度、协调好生态保护和人民群众切身利益的关系等。

从司法实践角度，最高人民法院环境资源审判庭副庭长刘小飞补充介绍，当前已发布生态环境和森林资源相关的司法解释22部、指导意见24件及国家公园保护专题指导性案例45件，构建了裁判规则体系。她建议，就国家公园范围内生态环境司法机构建设和跨行政区域的集中管辖作出细化规定，完善跨区域司法协作机制；关注国家公园区域内原有居民和合法经营主体的权益保护，加强对访客的行为管理和救助保障，明确野生动物致害赔偿机制和标准，增加生态环境损害赔偿和公益诉讼的相关规定。

国家公园根据分区实行差异化管控，实际上是在破解保护与发展的平衡难题。武汉大学秦天宝教授提出，国家公园的差异化管控需以生态系统特性为基础，兼顾利益诉求多元化。当前国家公园法尚未正式出台，依靠地方立法难以解决跨省协同等实际问题。为此，他建议在国家层面立法中明确空间规划的管制原则，同时允许地方通过细则细化操作，例如在特许经营、访客管理等领域，赋予地方因地制宜的调整空间。

四川省人大法制委员会副主任贺江华分享了大熊猫国家公园的协同立法经验。川陕甘三省通过“三省决定+四川条例”模式，在规划衔接、联合执法、信息共享等方面建立了跨区域协作机制，为国家生态保护与跨区域协同治理提供了实践方案。

国家公园是全民共有的自然生态财富，需明确其所有权属性与所有者职责的划分。北京大学法学院研究员巩固指出，国家公园的建设和管护是国家基于所有权，对国家公园这一全民共有的一种特殊的自然资源的支配性管理，国家公园自然资源的所有者职责和管护职责是不可分割的整体。他建议，在国家公园法中明确国家公园作为特殊自然资源的法律身份，将国家公园的所有者职责通过委托代理机制明确交给国家公园管理机构统一管理，理顺国有资源管理和所有者职责履行的关系，明确国家公园作为国有资源的经营收益分配机制以及公众参与的基本原则。

在明晰国家公园所有者权责与管理体制的基础上，国土空间用途管制作为统筹生态保护与民生发展的空间红线，成为本次论坛聚焦的另一核心议题。与会专家普遍认为，国家公园作为最严格保护的生态空间，需通过科学规划实现全域覆盖、全类型管控，既要守住生态保护的底线，也要为合理利用预留制度接口。

自然资源部国土空间规划研究中心刘贺指出，国家公园规划需实现“全域覆盖、全类型管控”。他以东北虎豹国家公园为例，建议通过精细化单元划分，将生态保护、居民生产、基础设施等要素纳入统一空间信息平台，建立空间单元的动态管理机制，实现“保护更精准、发展更有序、治理更动态”的可持续目标。

山东黄河三角洲国家级自然保护区党工委书记、管委会主任许明德分享了陆海统筹规划的经验。通过编制国土空间总体规划，黄河口国家公园候选区将3518平方公里陆海区域进行分类细分，定向推进保护修复项目和各类转型规划项目。

湖北经济学院邓毅教授针对自然资源管理“两统一”职责在实践中存在部分国家公园事权划分模糊的问题，建议将所有者管理权与日常管理权分离，把所有者管理权所涉及的管理事项在各级管理机构间进行明确划分，同时整合国家公园资源环境综合行政执法权，提升保护效率。

中国城市规划设计研究院风景分院副院长陈战是则从风景名胜区规划中汲取经验，建议把规划作为行使“两统一”职责的抓手，在国家公园总体规划之下，针对不同区域制定控制性详细规划，为后期的项目规划许可形成依据，形成规划到建设的有效传导机制。

本次论坛聚焦在明晰国家公园所有者权责和国土空间用途管制权，希望通过立法明确权责划分，通过规划进一步完善国家公园国土空间差异化管控。通过本次论坛讨论，国家公园建设的法治路径更加清晰，差别化管控、公众参与等机制的实践方向进一步明确。随着国家公园法立法进程的推进，以及协同治理、动态规划等理念的落地，我国将逐步构建起“保护严格、管理高效、全民共享”国家公园体系，为全球自然保护地治理贡献中国方案。（孔祥瑞）