十大亮点！自然资源部法规司解读国家公园法

2025年9月12日，《中华人民共和国国家公园法》（以下简称“国家公园法”）经十四届全国人大常委会第十七次会议审议通过，习近平签署第五十三号主席令公布，将于2026年1月1日起施行。

这是我国首部关于国家公园的专门立法，其颁布实施标志着以国家公园为主体的自然保护地体系建设进入了法治化、规范化的新阶段，对于推进美丽中国建设、实现人与自然和谐共生的现代化具有重大而深远的意义，有十大亮点值得关注。 

01

国家公园有了法定概念

世界自然保护联盟（IUCN）将国家公园定义为具有生态完整性、禁止开发性、科研娱乐教育结合性的以生态系统保护和休憩为主要管理目标的陆地或者海洋自然区域。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《建立国家公园体制总体方案》提出，坚持生态保护第一、国家代表性、全民公益性的国家公园理念，明确国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。

国家公园法基本上沿用了这一概念，首次从法律层面明确了我国国家公园的概念：本法所称国家公园，是指由国务院批准设立，以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地和海洋区域。这一规定表明，我国的国家公园由国务院批准设立，保护的对象是具有国家代表性的自然生态系统，保护的范围为特定的陆地和海洋区域，保护的目的是实现自然资源的合理利用。

02

确立国家公园的行政管理体制

国家公园的行政管理体制是保证国家公园有效运转的关键。在历经数百年的国家公园建设进程中，各个国家基于不同的国情，构建起契合自身发展需求的国家公园管理体制， 主要有中央垂直管理、地方自主管理、中央与地方共同管理三种。

国家公园法根据我国国家公园管理的实践，明确了我国国家公园的行政管理体制，主要包括：一是国务院国家公园主管部门负责全国国家公园的监督管理工作，国务院自然资源、生态环境、水行政、农业农村等有关部门，在各自职责范围内负责国家公园的有关监督管理工作；二是各国家公园管理机构负责各该国家公园的保护和管理工作；三是国家公园所在地地方人民政府行使本行政区域内国家公园的经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理、市场监管、防灾减灾等职责；四是国务院国家公园主管部门商国家公园所在地省、自治区、直辖市人民政府，组织协调跨省域国家公园建设重大事项。

为了防止赋有国家公园管理职权的各部门和地方政府在国家公园管理中各自为政，国家公园法还规定：国务院国家公园主管部门、国务院有关部门、国家公园管理机构、国家公园所在地地方人民政府应当建立健全相应的机制，加强工作协同，实现信息共享。

总体来看，我国国家公园的行政管理体制具有中央和地方共同管理的特点。

03

强化国家公园规划管理

国家公园规划是国家公园管理的龙头，直接关系国家公园保护目标的实现。自2015年启动国家公园体制试点工作以来，各试点地区的省级人大及其常委会先后制定了本地区的国家公园试点方案，并以专章的形式对各自管理的国家公园进行了规划制度设计。2022年11月，国务院批复同意《国家公园空间布局方案》，确定国家公园建设的发展目标、空间布局、创建设立、主要任务和实施保障等内容。

国家公园法在总结实践经验的基础上，对国家公园规划制度作出明确规定，包括国家公园空间布局总体方案、国家公园国土空间规划和国家公园总体规划。国家公园空间布局整体方案由国务院国家公园主管部门会同有关部门编制，报国务院批准后实施，主要内容是根据自然生态空间布局和系统性保护需要，筛选国家公园候选区。国家公园设立后，可以将国家公园作为特定区域编制国土空间规划，并纳入国土空间规划实施监督系统，接受统一监督。国家公园的总体规划由国家公园管理机构组织编制，经省、自治区、直辖市人民政府审查同意后，报国务院国家公园主管部门批准实施。国家公园总体规划的主要内容是明确国家公园保护和管理的目标任务、保护对象、保护措施等，并对拟开展的生态修复活动和原有居民生产生活活动等作出安排。

04

建立国家公园设立制度

国家公园设立制度是国家公园建设的重要基础和保障。三江源、东北虎豹、武夷山、大熊猫、海南热带雨林等第一批国家公园的设立，为建立国家公园设立制度奠定了实践基础。

国家公园法确立的国家公园设立制度，包括国家公园设立理念、设立标准和设立程序等内容。根据国家公园法的规定，国家公园的设立理念是将自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然资产遗产最精华、生物多样性最富集的自然生态空间纳入国家公园，实行严格的保护，坚持中国共产党的领导、坚持生态保护第一、坚持国家代表性和全民公益性。

国家公园标准体系由国务院国家公园主管部门和有关部门按照职责依法组织制定。国家公园的设立程序包括：拟设立国家公园的，由国家公园候选区所在地的省、自治区、直辖市人民政府做好前期工作，提出国家公园名称、区域范围等，向社会公示；前期工作结束后，经国务院国家公园主管部门组织评估并征求部门意见；符合设立条件的，由相关省、自治区、直辖市人民政府向国务院提出申请，经国务院批准后设立。国家公园名称一般不使用行政区划名称。

05

确立国家公园分区管控制度

在国家公园建设中，分区管控扮演着不可或缺的角色，发挥着至关重要的作用。国家公园是一个复杂的生态系统，必须综合考虑生态系统的价值、资源保护的难度、原著居民的环境依赖等因素，采取有针对性的管理措施，实现不同区域管理的高度协调。在国家公园体制试点中，各个国家公园通过地方立法全面探索了分区管控制度。

国家公园法明确了国家公园分区管控制度，规定：根据自然生态系统特性、功能定位和管理目标，国家公园划分为核心保护区和一般控制区。国家公园区域内自然生态系统保存完整、代表性强、核心资源集中分布或者生态脆弱需要休养生息的区域划为核心保护区，核心保护区以外的区域为一般控制区。同时，国家公园法对核心保护区和一般控制区规定了不同的人为活动管控措施。除为保护国家公园开展的调查监测、生态修复、管护巡航等活动，科研观测、基础测绘、文物保护、减灾防灾、应急救援等活动，以及国家机关依法履职执法职责确需开展的活动，原有居民必要的生产生活活动以及确需保留、无法避让的已有重要基础设施的运行维护，为维护国家安全、实施国家重大战略和重大基础设施建设确需开展的活动外，核心保护区禁止人类活动。一般控制区除允许开展核心保护区允许开展的活动，还允许符合国土空间规划且无法避让的重要基础设施的建设、运行和维护，古生物化石调查发掘，基础地质调查，战略性矿产资源远景调查和矿产资源勘查，科普宣传、生态旅游、教育文化等公共服务活动。为了适应可能出现的复杂情况，国家公园法还允许法律、行政法规对管控规定作出特殊规定。

06

国家公园自然资源实行统一确权登记

国家公园自然资源统一确权登记是党中央推进生态文明建设的一项重要决策部署和制度创新。2019年7月，自然资源部等五部门联合发布《自然资源统一确权登记暂行办法》。2025年7月，三江源国家公园顺利完成登簿，标志着我国首批设立的5个国家公园全部完成自然资源统一确权登记。国家公园自然资源统一确权登记制度，将国家公园作为独立登记单元，统一确权登记各类自然资源，明确国家公园各类自然资源资产的产权主体，划清国有与集体所有、不同层级政府行使所有权的边界，解决权属争议，实现“底数明、权属实、边界清”，促进生态保护责任落实。

国家公园法第一次从法律上确立了国家公园自然资源统一确权登记制度，规定：对国家公园区域内的自然资源，按照国家自然资源确权登记有关规定统一进行确权登记，确权登记时应当将国家公园作为独立的登记单元。以此为标志，国家公园自然资源统一确权登记制度实现了法治化。

07

促进国家公园全民共享

全民公益性是国家公园设立的重要理念之一，而全民共享是全民公益性的具体体现。国家公园可以为全民提供生态服务、自然教育、生态体验、游憩休闲以及科研教学等公共服务。国家公园的全民共享意味着每个人都有享受国家公园多元化价值的权利，也需要承担保护和发展国家公园的责任和义务。

国家公园法第四章对国家公园的全民共享作出多项制度安排：一是公众参与，规定国家鼓励和支持公众参与国家公园保护，开展多种形式的自然和生态环境保护教育，培育全社会热爱自然、保护生态环境的意识；二是扶持原有居民，规定国家公园管理机构应当与国家公园所在地地方政府加强协作，指导扶持国家公园区域内原有居民提供与国家公园保护目标相一致的生态产品和服务；三是社区共建，规定国家公园所在地人民政府可以与国家公园管理机构协作，依据国土空间规划合理建设周边社区；四是优先聘用，规定国家公园管理机构根据生态保护需要设立的生态保护岗位应当优先聘用当地居民；五是特许经营优先，规定鼓励国家公园区域内原有居民参与国家公园区域内的经营性服务；六是免票和优惠票价，规定鼓励面向公众设立国家公园免费开放日。对残疾人、老年人、未成年人、军人、消防救援人员等特殊群体实行免票或者优惠票价；七是鼓励志愿服务活动，规定国家支持志愿者、志愿服务组织和其他机构依法开展与国家公园有关的志愿服务活动。国家公园管理机构可以依法招募志愿者，成立志愿服务组织，为志愿者提供必要的工作条件和安全保证措施，维护志愿者合法权益。

08

构建国家公园多元化资金保障机制

资金是国家公园建设的重中之重。设立国家公园的宗旨在于提升生态服务功能，为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然的机会。国家公园的全民公益性特征决定了国家公园具有公共产品属性，具有非排他性和非竞争性，因此在资金保障方面，不能以盈利为目的，而应当以公共财政为主。

国家公园法明确，国家建立以财政投入为主的多元化国家公园资金保障制度。国务院和有关地方人民政府应当按照财政事权与支出责任划分原则将所需经费列入本级预算。同时，国家公园法还鼓励企业、事业单位、社会组织和个人等社会力量通过设立基金、捐赠、资助等方式，为国家公园建设提供支持。关于国家公园的资金支出，国家公园法规定：因保护国家公园区域内受法律保护的野生动物和其他致害严重的陆生野生动物，造成人员伤亡的、农作物或者其他财产损失的，依法由有关地方人民政府给予补偿，相关费用按照规定由中央财政予以补助。

09

明确国家公园生态保护补偿制度

国家公园生态补偿制度是针对环境保护的正外部性而采取的激励措施。环境保护行为人在实施环境保护措施时产生的成本由自己承担，其行为产生的利益却惠及全社会，因此需要对其进行生态补偿，弥补损失，起到激励作用。

实践中，我国对国家公园建设进行的补偿主要有两种模式，一种是通过政府专项资金进行补偿，另一种是对当地居民进行“造血式”补偿。2024年4月，国务院颁布《生态保护补偿条例》，确立了财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿的多元化生态保护补偿机制。

国家公园法确立了国家公园生态保护补偿制度，规定：国家健全国家公园生态保护补偿机制，根据国家公园规模和管护成效等合理确定财政转移支付规模，并推进国家公园市场化生态保护补偿工作。

10

强化国家公园综合执法

国家公园使命的特殊性、管理范围的广阔性和管理对象的复杂性，使综合执法成为国家公园体制建设中的重要环节。我国首批5个国家公园涉及全国10个省（区）。因各国家公园的主要资源类型、区域社会经济条件及管辖面积等情况差异较大，其现行执法模式也呈现多样现象，在执法主体设置、执法职能整合以及执法地位保障方面差异明显。上述国家公园中除海南热带雨林国家公园实行属地生态环境综合执法模式外，其余4个国家公园均由国家公园管理机构实行资源环境一体化的综合执法监督机制。

国家公园法进一步强化了国家公园的综合执法。一是在总则中规定：按照规定设立的各国家公园管理机构负责各该国家公园的保护和监督工作，履行自然资源、林业草原等领域的相关行政执法职责。二是建立国家公园执法协同机制，规定作出处罚决定的国家公园管理机构要与国家公园所在地地方人民政府有关部门建立执法协作机制。执法协作机制是现代复杂社会治理中不可或缺的一环。它通过整合分散的执法资源，形成治理合力，从而更有效地应对跨领域、跨区域的复杂公共安全问题，提升国家治理效能和法治化水平。三是授权国家公园管理机构行使对国家公园内违法行为的行政处罚权。