《习近平经济思想研究》刊登中共自然资源部党组理论学习中心组文章：统筹推进自然资源资产产权制度改革 夯实绿水青山转化金山银山的基础

2025年第7期《习近平经济思想研究》刊登中共自然资源部党组理论学习中心组署名文章《统筹推进自然资源资产产权制度改革 夯实绿水青山转化金山银山的基础》。全文如下。

统筹推进自然资源资产产权制度改革

夯实绿水青山转化金山银山的基础

 中共自然资源部党组理论学习中心组

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计，深化生态文明体制改革，生态文明“四梁八柱”性质的制度体系基本形成。新时代生态文明建设取得的成就举世瞩目，成为新时代党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革的显著标志。自然资源部深入践行习近平生态文明思想，认真贯彻落实习近平总书记关于自然资源工作的重要指示批示精神，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，统筹推进自然资源资产产权制度改革，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展，为建设人与自然和谐共生的现代化积极贡献力量。

深刻认识健全自然资源资产产权制度的重要性

自然资源是生态系统的基本组成要素，也是经济社会发展的重要物质基础。自然资源资产是具有稀缺性和明确的所有权归属并能给产权所有者带来经济收益或其他福利利益的自然资源。自然资源资产产权制度是对自然资源资产产权主体结构、主体行为、权利指向、利益关系等的制度安排，明确自然资源资产归谁所有、谁可使用、收益分配等，为协调生态保护与经济发展提供基础保障。

健全自然资源资产产权制度是推进生态文明建设的内在要求。习近平总书记指出：“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。”2013年印发的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将健全自然资源资产产权制度和用途管制制度作为生态文明建设的基础性制度。建立自然资源资产产权制度，明确各类自然资源资产的产权主体，有利于保护自然资源资产的所有者权益，公平分享自然资源资产收益，落实保护自然资源的责任，形成对节约资源和保护环境的有效激励。

健全自然资源资产产权制度是推进自然资源市场化配置的前提条件。习近平总书记强调，“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点”。产权制度是社会主义市场经济的基石，其主要功能是为经济主体参与市场经济活动提供激励和约束，是维护契约、市场交易的前提。我国实行自然资源公有制，自然资源作为生产要素进入经济循环，必须丰富产权体系，坚持市场化原则，扩大自然资源使用权有偿使用范围，通过价格充分反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本，促进自然资源合理配置。

健全自然资源资产产权制度是促进生态产品价值实现的重要基础。习近平总书记强调：“要健全生态产品价值实现机制，拓宽生态优势转化为经济优势的路径。”自然资源具有经济价值、生态价值、社会价值、文化价值等多种价值，而生态价值等非经济价值，往往具有公益性、非实体性、非排他性，需要借助产权制度的合理安排来实现。健全自然资源资产产权制度，拓宽生态产品价值实现路径，推进自然资源确权登记，界定清楚各类自然资源资产空间范围和权能，可以为生态产品价值市场化转化创造条件，为实施生态保护补偿奠定基础，形成保护者获偿、受益者付费的良性机制。 

健全自然资源资产产权制度是以高水平保护支撑高质量发展的内在要求。习近平总书记强调：“高质量发展和高水平保护是相辅相成、相得益彰的。”高水平保护是高质量发展的重要支撑，生态优先、绿色低碳的高质量发展只有依靠高水平保护才能实现。健全自然资源资产产权制度，有利于正确处理政府和市场的关系，正确处理自然资源保护和开发的关系，既充分激发市场的活力，又履行好政府监管职责，实现在发展中保护、在保护中发展，推动自然资源安全高效永续利用。

新时代自然资源资产产权制度建设取得显著成效

党的十八大以来，党中央持续推进自然资源资产产权制度和管理体制改革。2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，明确了自然资源资产产权制度等改革的目标任务。2018年，党中央在党和国家机构改革中，健全自然资源资产管理体制，组建自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，对自然资源资产产权制度改革作出全面部署。我国自然资源资产产权制度建设不断取得新成效，为生态文明建设提供了重要基础支撑。

健全自然资源资产产权体系。探索全民所有自然资源资产所有权实现形式，在全国31个省（自治区、直辖市）、新疆生产建设兵团和134个地市开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点，初步建立起统一行使、分类实施、分级代理、权责对等的所有者职责委托代理模式。开展和深化集体经营性建设用地入市试点，允许集体经营性建设用地使用权出让、租赁、作价出资或入股等。深入推动集体林权制度改革，确保集体林地承包关系长期稳定，放活林地经营权、保障林木所有权。改革矿业权管理制度，将矿业权登记与矿产资源勘查、开采许可相分离，突出矿业权用益物权属性，明确其转让、抵押等相关产权权能。探索海域立体分层设权，丰富海域使用权权能。

推动自然资源统一调查监测评价和确权登记。构建自然资源统一调查监测评价体系，统一自然资源分类标准，依法组织开展自然资源调查监测评价。完成第三次全国国土调查，建成覆盖国家、省、市、县四级国土调查数据库和共享应用平台。完成全国森林草原湿地荒漠化普查，准确掌握林草湿荒的数量、质量和空间分布，系统解决耕地与林草湿荒地类管理交叉重叠问题。开展矿产资源国情调查，掌握矿产资源家底现状。开展自然资源统一确权登记，有序推进国家公园等各类自然保护地、大江大河等重要生态空间确权登记工作，完成1000余个重点区域自然资源登簿。

强化自然资源整体保护。将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，建立国土空间规划体系并监督实施。党中央、国务院印发《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》，全国省、市、县各级国土空间总体规划编制审批工作总体完成。统筹推进耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界划定，加强对农业空间、生态空间、城镇空间的管控，其中全国陆域生态保护红线占陆域国土面积的30%以上。建立以国家公园为主体的自然保护地体系，整合优化9000多处自然保护地，设立运行首批5个国家公园，推进国家植物园体系建设，90%的陆地生态系统类型和74%的国家重点保护野生动植物种群得到有效保护。

促进自然资源资产集约开发利用。严格管控各类建设占用耕地，改革完善占补平衡制度，守牢守好18亿亩耕地红线。完善永久基本农田保护管理，建立“优进劣出”机制。科学实施耕地保护目标责任考核。推进自然资源有偿使用制度改革，扩大有偿使用范围。实施建设用地总量和强度双控制度，优化土地利用计划管理，推行存量与增量统筹使用的综合供地方式。推进低效用地再开发，在广东全省、北京等28个省（市）的99个城市（区、县）开展试点。建立常态化矿产资源开发利用水平调查评估制度，累计建成1000多家国家级绿色矿山。严格管控围填海，除国家重大项目外严禁围填海，自然岸线保有率保持在35%以上。

系统保护修复自然生态空间。联合国家发展改革委编制实施《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》，统筹山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。截至目前，全国已实施52个山水林田湖草沙一体化保护和修复工程，保护修复面积超过8.3万平方千米。“三北”工程三大标志性战役启动两年来完成各类建设任务超过1亿亩，塔克拉玛干沙漠绿色防护带实现锁边“合龙”。科学推进大规模国土绿化，我国森林覆盖率超过25%，成为全球增绿最快最多的国家。建立天然林保护修复、湿地保护修复制度，全面推行林长制。出台市场化推进矿山生态修复、全域土地综合整治、红树林保护修复等政策文件，完善生态保护修复多元化投入机制，明确产权激励支持政策，鼓励引导社会资本参与生态保护修复项目，推动生态产品价值实现。

健全自然资源法律体系。推动建设用地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权等明确为民法典的法定用益物权。全面吸纳农村土地制度改革试点经验，修订实施土地管理法及其实施条例。矿产资源法、森林法、草原法修订颁布，配合出台《生态保护补偿条例》。建立国有自然资源资产管理情况专项报告制度，受国务院委托向全国人大常委会专项报告国有自然资源资产情况。根据中央授权，对地方政府落实党中央、国务院关于自然资源和国土空间规划重大决策部署情况进行督察。与最高人民检察院联合建立行政检察与自然资源行政执法衔接工作机制，查处自然资源开发利用、国土空间规划等重大违法案件。对耕地保护、国土空间规划实施、自然资源资产管理等工作成效进行评价，支撑领导干部自然资源资产离任审计。

加快完善自然资源资产管理制度体系

党的二十届三中全会对新时代新征程深化生态文明体制改革作出重大部署，要求健全自然资源资产产权制度和管理制度体系，完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，建立生态环境保护、自然资源保护利用和资产保值增值等责任考核监督制度。自然资源部将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，强化顶层设计和系统集成，加快完善自然资源资产管理制度体系，更加有力地保护自然生态，更加高效地利用自然资源，为生态文明建设提供有力支撑。

健全自然资源资产用益物权等权利体系。坚持自然资源公有制和物权法定，探索“两权分离”、扩权赋能，创新所有权实现形式，明晰产权主体权责边界，强化资产产权保护。推动自然资源资产所有权与使用权分离，完善国有农用地、未利用地权利体系，构建无居民海岛权利体系，探索土地、海域、水域使用权等分层设权，推动各类自然资源资产使用权等权利组合设置。深化自然资源确权登记制度改革，全面推进自然资源和自然生态空间统一确权登记，明晰自然资源资产的产权主体和边界，推动形成统一产权底板。规范高效做好林权类、海域和无居民海岛不动产登记，巩固统一登记改革成果，着力提升登记规范化和便利度。

完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制。以切实履行所有者职责、落实所有者权益为重点，健全委托代理相关制度，完善法律法规体系。坚持统一行使、分类实施、分级代理、权责对等，全面推进全民所有自然资源资产所有权委托代理机制建设。完善自然资源清单制度，优化中央政府直接行使所有权的自然资源清单，完善地方政府代理履行所有者职责的自然资源清单，明确履责主体、对象、范围、权利义务、受托责任等。推动完善自然资源资产管理法律制度建设，在国有资产法立法和自然资源管理相关单行法修订中，健全全民所有自然资源资产所有权委托代理机制法律制度，明确相关主体权利义务。

深化自然资源资产有偿使用制度改革。明确全民所有自然资源资产有偿使用准入条件、方式和程序，探索多样化有偿使用方式，健全覆盖各类自然资源资产的有偿使用和收益管理制度，落实和维护所有者权益。完善土地有偿使用制度，扩大国有土地有偿使用范围，探索建立国有农用地有偿使用制度，健全农村集体经营性建设用地入市增值收益分配机制。贯彻实施新修订的矿产资源法，全面推进矿业权竞争性出让，严格控制协议出让，完善矿业权出让收益征收管理。完善海域海岛有偿使用制度，扩大海域有偿使用范围，健全海域使用权招拍挂出让制度。

完善自然资源资产市场配置制度和规则。围绕全国统一大市场建设，结合国土空间规划编制和实施，创新各类自然资源资产配置方式和运营模式，优化资源要素市场环境，提升自然资源要素配置效能。建立健全自然资源资产划拨、出让、租赁、作价出资（入股）、联营和承包经营配置规则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。创新自然资源资产配置模式和路径，推动多要素自然资源资产组合供应，促进资产配置效率最优化和效益最大化。制定自然资源资产整体评估技术标准，建立统一的自然资源分等定级估价体系和市场交易规则。加强自然资源资产市场动态监测监管，建立市场信用体系，维护自然资源资产市场秩序。

强化自然资源资产管理监督。发挥好考核“指挥棒”作用，压实各产权主体责任，强化协同配合全链条监管，推动自然资源管理向强监管转变。完善自然资源资产统一报告制度，健全落实政府向本级人大常委会报告国有自然资源资产管理情况的工作机制，主动接受人大监督。依法公布国有自然资源资产状况和管理情况，接受社会监督。依托国土空间基础信息平台和国土空间规划实施监测网络，建立自然资源资产管理责任考核制度，健全全民所有自然资源资产管理考核评价体系，探索考核评价结果与领导干部自然资源资产离任审计等的衔接机制，强化资产“一张表”考核监督。建立和落实国家自然资源督察、执法与林草监督执法协同配合机制，聚焦自然资源保护和利用、生态保护和修复重大突出问题，一体推进土地、矿产、海洋、林草、规划等督察，切实增强监督合力。